Основные подходы к реализации региональной промышленной политики

А.С. Лихачев, заместитель генерального директора ЗАО «КГ «РОЭЛ Консалтинг» — Эффективная промышленная политика – основной элемент регионального развития. Материалы круглого стола 22 декабря 2006 года. – М., 2007. С. 34-42.

Я буду опираться на то понимание региональной промышленной политики, которое наметил в своем выступлении Василий Николаевич Тренев[1].

С этой точки зрения региональная промышленная политика - это задействование в масштабах региона комплекса инструментов, обеспечивающего поддержку промышленного роста и достижение целей регионального развития, зафиксированных в стратегиях и программах социально-экономического развития регионов.

Региональная промышленная политика - один из ключевых механизмов реализации этих документов.

В своем выступлении я постараюсь развернуть это понимание в виде схемы, позволяющей классифицировать возможные подходы к реализации промышленной политики. При этом более подробно остановлюсь на вопросах региональной промышленной политики среднего, или мезоэкономического уровня.

Набор столбцов схемы задается возможными типами субъектов региональной промышленной политики:

1. федеральные органы власти;
2. региональные органы власти и органы местного самоуправления;
3. бизнес-субъекты.

Следует отметить, что консультанты и научно-экспертные организации, как правило, выражают позицию одного из этих субъектов, участвуют в ее научной и экспертной проработке и практической реализации.

В строках схемы - возможные масштабы, или уровни реализации региональной промышленной политики:

1. макроэкономический (на этом уровне работает большинство инструментов промышленной политики федеральных органов власти: налоговая и тарифная политика, техническое регулирования и т.д.);
2. мезоэкономический (рыночные институты и инструменты воздействия на их функционирование);
3. микроэкономический (предприятия, корпорации и т.д. - об этом уровне говорил В.Н. Тренев, когда рассказывал о технологии комплексного внутреннего реформирования предприятий).

Получается Схема классификации возможных подходов к реализации промышленной политики:

 

	федеральные органы власти	региональные и муниципальные органы власти	бизнес-субъекты
макроэкономический
мезоэкономический
микроэкономический

 

Самый простой случай - когда каждому типу субъектов соответствует свой собственный масштаб реализации региональной промышленной политики:

	федеральные органы власти	региональные и муниципальные органы власти	бизнес-субъекты
макроэкономический	*
мезоэкономический		*
микроэкономический			*

 

В то же время мы понимаем, что, например, действия федеральных органов власти могут задействовать не только макроэкономические рычаги, но и институциональные преобразования (мезоуровень) или быть напрямую адресованы отдельным субъектам бизнеса (микроуровень), хотя либеральные экономисты этого не одобряют.

 

	федеральные органы власти	региональные и муниципальные органы власти	бизнес-субъекты
макроэкономический	*
мезоэкономический	*
микроэкономический	*

 

Точно так же в отдельных случаях бизнес-субъекты могут действовать не только на уровне своих предприятий или их контрагентов, но и на мезоуровне (например, при формировании кластеров или участии в региональных программах) или даже на макроуровне (яркий пример -влияние АвтоВАЗа на макроэкономические условия развития автомобильной промышленности в России).

 

	федеральные органы власти	региональные и муниципальные органы власти	бизнес-субъекты
макроэкономический			*
мезоэкономический			*
микроэкономический			*

 

Данную таблицу можно использовать и для характеристики отдельных инструментов или комплексов инструментов реализации региональной промышленной политики.

Так, например, кластерная политика, о которой рассказывал А.Е. Шадрин[2], подразумевает согласованные действия всех субъектов на мезо-экономическом уровне:

 

	федеральные органы власти	региональные и муниципальные органы власти	бизнес-субъекты
макроэкономический
мезоэкономический	*	*	*
микроэкономический

 

А региональные программы развития промышленных комплексов, о которых упоминал В.Н. Тренев, захватывают два нижних уровня (микро- и мезо-), и в них участвуют бизнес-субъекты, региональные органы власти и органы местного самоуправления.

 

	федеральные органы власти	региональные и муниципальные органы власти	бизнес-субъекты
макроэкономический
мезоэкономический		*	*
микроэкономический		*	*

 

Приведу пример, как это было реализовано в Липецкой области.

Комплекс работ, проведенных на территории Липецкой области, охватывал все уровни управления (Администрация области, администрации муниципальных образований, руководство предприятий) и включал разработку следующих документов:

1. Стратегия развития Липецкой области до 2020 года (работы проведены совместно с ЗАО «Международный центр развития регионов»).

Основной механизм достижения целей Стратегии - социально-ориентированная промышленная политика, направленная на преодоление сложившихся отраслевых и территориальных диспропорций:

• переход от моноотраслевой структуры промышленности к развитию производств с более высокой долей добавленной стоимости, развитие машиностроительного комплекса области;
• доведение доли машиностроения и металлообработки до 30% в структуре промышленного производства области, что обеспечивает снижение зависимости доходной базы от конъюнктуры  мирового рынка черных металлов;
• выравнивание территориально-пространственного развития области за счет развития аграрного сектора и переработки сельскохозяйственной продукции.

2. Программа реформирования и финансового оздоровления промышленных предприятий Липецкой области на 2003-2006 годы.

Данная Программа стала первым комплексным документом, определившим на областном уровне задачи социально-ориентированной промышленной политики области и необходимые для их решения механизмы государственного стимулирования процессов повышения эффективности работы промышленных предприятий.

Схема реализации Программы включала оказание государственной поддержки реформируемым предприятиям (организациям) через администрации муниципальных образований, которые должны были разработать собственные программы экономического развития промышленных комплексов. Соответственно, для решения этой задачи был определен механизм оказания государственной поддержки муниципальным образованиям.

3. Программы экономического развития промышленных комплексов четырех муниципальных образований Липецкой области: г. Липецк, г. Елец, Усманского и Данковского районов.

Эти четыре программы разработаны в целях реализации на муниципальном уровне областной Программы реформирования и финансового оздоровления промышленных предприятий. Предусмотрена единая система управления реализацией областной и муниципальных программ.

В ходе выполнения описанного выше комплекса программ развития в Липецкой области также разработаны и реализованы:

• программы целевой подготовки и переподготовки государственных и муниципальных служащих, специалистов предприятий;
• программы (планы) реформирования и финансового оздоровления ряда убыточных предприятий и предприятий, находящихся в предбанкротном состоянии.

Для управления реализацией подобных программ развития администрациями регионов создаются организационные структуры, функционирование которых оказывает инновационное воздействие на работу институтов государственной власти и местного самоуправления, на взаимодействие федеральных и региональных органов государственной власти, органов местного самоуправления и руководства предприятий. Консалтинговая Группа  «РОЭЛ Консалтинг» участвовала в создании и осуществляет консультационное сопровождение работы подобной организации в Липецкой области - Областного государственного учреждения «Агентство по реформированию и финансовому оздоровлению промышленных предприятий» (АРИФОПП).

На наш взгляд, справедливо предположить, что для формирования полноценного комплекса инструментов и действий по реализации региональной промышленной политики должны быть «заполнены» все ячейки схемы (таблицы). При этом действия, соответствующие каждой ячейке, должны быть согласованы друг с другом.

Поэтому, например, по отношению к региональным программам развития промышленных комплексов вполне правомерны вопросы:

1) какими действиями макроэкономического уровня могут быть поддержаны/дополнены такие программы?

 

	федеральные органы власти	региональные и муниципальные органы власти	бизнес-субъекты
макроэкономический	?	?	?
мезоэкономический		*	*
микроэкономический		*	*

 

2) на какую поддержку со стороны федеральных органов власти можно рассчитывать?

 

	федеральные органы власти	региональные и муниципальные органы власти	бизнес-субъекты
макроэкономический	?
мезоэкономический	?	*	*
микроэкономический	?	*	*

 

3) Как будут согласовываться действия по реализации региональных программ (на схеме обозначены буквами «Р») с действиями по их поддержке (на схеме обозначены буквами «П»)?

 

	федеральные органы власти	региональные и муниципальные органы власти	бизнес-субъекты
макроэкономический	П	П	П
мезоэкономический	П	Р	Р
микроэкономический	П	Р	Р

 

Что касается первого вопроса (о поддержке на макроэкономическом уровне), то мы полагаем, что в этом плане ситуация будет улучшаться по мере продолжения устойчивого экономического роста и адаптации отечественной промышленности к правилам ВТО (снижение налогов, ввозных пошлин на оборудование, снятие барьеров для экспорта, внедрение современных стандартов качества и технического регулирования и т.д.).

Наиболее проблемными же, на мой взгляд, являются вопросы поддержки действий по реализации региональной промышленной политики федеральными органами власти на микро- и мезоуровнях:

 

	федеральные органы власти	региональные и муниципальные органы власти	бизнес-субъекты
макроэкономический	П	П	П
мезоэкономический	!	Р	Р
микроэкономический	!	Р	Р

 

Что касается поддержки со стороны федеральных органов власти на микроуровне, то есть поддержки конкретных предприятий, корпораций, интегрированных структур - то здесь, на наш взгляд, речь может идти:

1. о прямой адресной поддержке в каких-то исключительных случаях - это не может возводиться в систему и, следовательно, не относится к промышленной политике;
2. о действиях, связанных с непосредственной реализацией государственных функций неэкономического характере - например, создание интегрированных структур в ОПК под прямым патронажем государства.

Все прочие действия, включая кластерную политику, осуществляются при помощи использования инструментов господдержки мезоэкономического уровня: включение проектов в ФЦП, ФАИП, финансирование из Инвестиционного фонда РФ, использование режимов особых экономических зон и т.д.

Поэтому на вопросах реализации региональной промышленной политики с помощью инструментов мезоуровня хотелось бы остановиться подробнее. Именно здесь возможен наибольший синергетический эффект взаимодействия всех субъектов региональной промышленной политики: федеральных органов власти; региональных органов власти и органов местного самоуправления; бизнес-субъектов.

В частности, если вернуться к приведенному ранее примеру реализации промышленной политики в Липецкой области, то помимо Стратегии развития региона и реализации комплекса программ в качестве инструмента господдержки было использовано создание особой экономической зоны (ОЭЗ) промышленно-производственного типа. Основная цель создания ОЭЗ в рамках реализации промышленной политики области - обеспечение опережающего (не на проценты, а в разы) увеличения объемов промышленного производства в машиностроительном комплексе, стимулирование экспорта продукции с высокой долей добавленной стоимости. Развитие предприятий машиностроительного комплекса является главным резервом подъема экономики и ориентиром на внедрение новейших технологий. Достижение этих целей предполагает модернизацию существующих и создание новых производств, что возможно только при масштабном притоке инвестиций.

В федеральном конкурсе, проведенном Министерством экономического развития и торговли РФ в ноябре 2005 года, Липецкая область стала одним из двух победителей (при 49 поданных заявках). Это обеспечило привлечение из федерального бюджета более 760 млн. рублей на развитие инфраструктуры ОЭЗ. Инвестиции из бюджета Липецкой области составили 800 млн. руб. Объем частных инвестиций резидентов ОЭЗ уже в 2006 году превысит объем государственных капиталовложений. Всего за 2006-2016 годы льготный режим ОЭЗ позволит привлечь частные инвестиции в объеме более 21,5 млрд. руб.

Создание ОЭЗ - инструмент прежде всего мезоуровня, при этом его использование подразумевает согласованные действия федеральных органов власти, региональных органов власти и органов местного самоуправления (при создании), а также предприятий-резидентов зоны (при функционировании):

 

	федеральные органы власти	региональные и муниципальные органы власти	бизнес-субъекты
макроэкономический
мезоэкономический	*	*	*
микроэкономический

 

То же самое относится и к кластерной политике, реализация которой подразумевает тесное взаимодействие властей всех уровней с предприятиями формируемого кластера.

Что касается программ развития промышленных комплексов регионов, то, на наш взгляд, механизмом их поддержки на федеральном уровне могло бы стать встраивание их в систему федеральной господдержки через ФЦП по линии реализации федеральной промышленной политики и отраслевых стратегий.

Для обеспечения «стыковки» инструментов региональных и муниципальных органов, имеющих комплексный характер, и инструментов Минпромэнерго, имеющих отраслевой характер, необходима детализация региональной промышленной политики в региональных целевых программах развития отраслей промышленности, часть мероприятий которых же могут включаться в ФЦП.

Я здесь обращаюсь прежде всего к Минпромэнерго как ключевому министерству, отвечающему за промышленную политику в масштабах страны - но точно так же нам важна поддержка и других федеральных органов исполнительной власти. С Минрегионом мы уже давно и успешно сотрудничаем по вопросам разработки региональных стратегий, обеспечения их соответствия приоритетам федерального Правительства.

Мы надеемся и на сотрудничество с Минэкономразвития по этим вопросам - тем более что недавно в интервью журналу «Эксперт» замминистра экономразвития Андрей Ремович Белоусов высказал очень интересную мысль о необходимости федеральной господдержки производства и реализации сложных промышленных товаров[3]. Там обсуждалось, что денег в стране много, но без специально создаваемых «институтов развития» реальный сектор экономики не успевает их «перерабатывать» - в результате инвестиции идут на фондовый рынок и рынок недвижимости, создавая и там, и там опасный перегрев. А.Р. Белоусов выразил готовность при условии выработки прозрачного механизма финансирования оказывать поддержку проектам по производству и реализации сложных промышленных товаров путем субсидирования рыночных процентных ставок. Пока, по его словам, такого механизма нет. Нам представляется целесообразным и, главное, уже сегодня осуществимым, использовать в этих целях региональные программы.  Некоторые регионы уже давно это делают в рамках своих программ. Но финансовые возможности регионов, даже «доноров», ограничены. В этой ситуации было бы, на наш взгляд, правильным поддержать наиболее успешные по бюджетной эффективности региональные программы из федеральных средств.

Для обеспечения «стыковки» инструментов господдержки регионального и федерального уровня, по нашему мнению, необходимы следующие действия.

1. Экспертиза и корректировка стратегий и программ социально-экономического развития регионов в целях согласования региональных приоритетов с приоритетами федеральной промышленной политики и отраслевых стратегий Минпромэнерго.

2. Разработка макета Концепции промышленной политики региона и согласование его с Минпромэнерго.

3. Разработка Концепций промышленной политики регионов, согласование их с приоритетами федеральной промышленной политики и отраслевых стратегий Минпромэнерго.

4. Разработка комплексных программ повышения инвестиционной привлекательности регионов - при поддержке Минэкономразвития, и подпрограмм «Повышение инвестиционной привлекательности промышленных активов на территориях» - при методической поддержке Минпромэнерго.

5. Необходима отработка на региональном уровне технологий и механизмов реализации федеральной промышленной политики и отраслевых стратегий Минпромэнерго, в частности:

• технологий создания интегрированных структур (холдингов) в ОПК, судостроении и т.д.;
• технологий формирования региональных и межрегиональных производственных кластеров (в частности, в лесопромышленном комплексе);
• технологий создания индустриальных зон;
• формирование региональных программ повышения эффективности управления промышленными предприятиями, повышения капитализации предприятий, сокращения количества убыточных предприятий;
• форм и механизмов стимулирования инновационного пути развития экономики России (в частности, использующих роль ОПК в развитии инновационного сектора и обеспечении трансферта технологий на предприятия, производящие гражданскую продукцию, формы стимулирования производства высокотехнологичной гражданской продукции на предприятиях ОПК).

6. Необходима проработка территориальных проекций отраслевых стратегий Минпромэнерго (через соответствующие НИРы, экспертизу региональных документов и увязку намерений регионов с федеральными приоритетами и т.д.). Если предыдущие действия предусматривают преимущественно отраслевой подход, данное направлено на реализацию в деятельности Минпромэнерго территориального подхода (идея «регионализации промышленной политики»). Механизмами реализации данного подхода могут стать:

• разработка схем размещения производительных сил регионального и муниципального уровня;
• разработка схем территориального планирования и генеральных планов городов (в аспектах размещения производительных сил, создания условий для привлечения инвестиций);
• разработка проектов комплексного развития территорий (в аспекте размещения производительных сил, реализации инвестиционных проектов).

7. Создание системы информационно-аналитического обеспечения и консультационного сопровождения реализации российской промышленной политики.

Создание подобной системы позволило бы максимизировать синергетический эффект взаимодействия всех субъектов региональной промышленной политики (федеральных органов власти; региональных органов власти и органов местного самоуправления; бизнес-субъектов) при использовании инструментов разного уровня.

Мы готовы сами участвовать в реализации предлагаемых действий, а также открыты к обсуждению с заинтересованными партнерами на всех уровнях предложений по проектированию и реализации любых других действий в сфере промышленной политики и промышленного развития страны.

Спасибо за внимание!

 

---

[1] См.: Эффективная промышленная политика - основной элемент регионального развития. Материалы круглого стола 22 декабря 2006 года. - М., 2007. С. 18-23.

[2] См.: Там же. С. 31-33.

[3] См.: Белоусов А.Р. Фундаментальное неравенство в конкуренции. Эксперт. №31 (28 августа - 4 сентября 2006 г.) - http://www.expert.ru/economy/2006/08/interview_belousov/.