Подходы к формированию механизмов реализации стратегий социально-экономического развития субъектов РФ

А.С. Лихачев, зам. ген. директора ЗАО «КГ «РОЭЛ Консалтинг» – доклад на Общероссийском форуме «Стратегическое планирование в регионах и городах России», Санкт-Петербург, 20-21 октября 2008 г.

Уважаемые коллеги!

Вначале - несколько слов о компании, которую я имею честь представлять.

Консалтинговая Группа «РОЭЛ Консалтинг» работает на рынке консалтинговых услуг более десяти лет и является одной из ведущих российских компаний в области стратегического планирования и комплексного управленческого консультирования регионов, муниципальных образований и предприятий.

Компанией успешно осуществлены проекты по разработке и реализации ряда стратегий, программ и проектов по заказам Минрегионразвития РФ, Минпромэнерго РФ, Федерального агентства по промышленности, Роскосмоса, администраций субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.

В частности, разработаны стратегии развития Липецкой области (совместно с Международным центром развития регионов), Краснодарского и Алтайского краев, г. Бийск Алтайского края. В настоящее время завершается работа над стратегическим планом социально-экономического развития Саратовской области до 2025 года. В рамках работы над стратегией социально-экономического развития Владимирской области до 2027 года, которую ведут наши коллеги из ИНСЭР, мы осуществляем разработку базовых программ развития промышленности и инфраструктуры.

Основной тезис, который я хотел бы здесь высказать, заключается в том, что мало разработать качественную стратегию - ее необходимо уметь реализовать. Недостатком большинства принятых стратегий является отсутствие продуманной системы управления и механизмов реализации.

До недавних пор наличие этого недостатка имело объективную причину: отсутствие Стратегии развития страны в целом. Разработка стратегии развития субъекта Федерации как части этой Федерации, безусловно, должна опираться на четкую систему федеральных приоритетов. Однако в отсутствие на федеральном уровне долгосрочного документа, официально устанавливающего такую систему приоритетов, разработчики стратегий развития субъектов вынуждены были опираться на собственные предположения о том, какова эта система, на свой страх и риск используя приоритеты, зафиксированные в посланиях президента РФ, среднесрочных документах (Среднесрочная программа на 2006-2008 годы, сводный доклад правительства РФ и т.д.) и отраслевых стратегиях, разработанных федеральными министерствами (отрасль - не страна в целом!).

Но если на уровне разработки региональных стратегий опора на предположения о федеральных приоритетах еще проходила, то при реализации стратегий уже никак не обойтись без официального утверждения не только приоритетов, но и соответствующей системы федеральной поддержки. Если субъект федерации планирует реализацию стратегических мероприятий, значимых для макрорегиона или страны в целом, то и механизм реализации (в том числе система финансирования) должен быть совместным.

Есть основания надеяться, что с официальным принятием Концепции долгосрочного развития РФ до 2020 года (далее - КДР) у нас появится не только единая система федеральных приоритетов, но и сдвинется с места решение проблемы реализации стратегий развития субъектов РФ. Во многих случаях потребуется корректировка этих стратегий для приведения в соответствие с КДР, а также в ходе согласования с соседними субъектами РФ при разработке стратегий развития макрорегионов. Такая корректировка региональных стратегий дает хороший шанс вплотную заняться и формированием механизмов их реализации.

Остановлюсь подробнее на нашем опыте формирования систем управления и механизмов реализации региональных стратегий [3-6].

В целях формирования механизмов реализации региональных стратегий «РОЭЛ Консалтинг» всегда стремится обеспечить консультационное сопровождение процесса реализации. Для этого разработка Стратегии развития региона дополняется подготовкой предложений по:

формированию системы управления развитием региона;
разработке комплексных программ и отраслевых стратегий развития региона;
разработке стратегий и программ развития муниципальных образований;
разработке программ межрегионального и международного, также межмуниципального сотрудничества;
согласованию с федеральными министерствами и ведомствами мероприятий по реализации федеральных отраслевых стратегий на территории региона;
созданию условий для участия бизнеса и общественности в разработке и реализации Стратегии для ее согласования с интересами основных «стейкхолдеров».

В данном докладе я бы хотел уделить основное внимание первым двум из шести перечисленных выше механизмов.

В качестве важнейшего элемента реализации Стратегии целесообразно сформировать эффективную систему управления развитием региона. Современное состояние подобных систем в большинстве регионов оставляет желать лучшего.

Во-первых, во многих администрациях субъектов федерации и в подавляющем большинстве муниципальных образований управление развитием как система отсутствует: нет таких подразделений и/или нет комплекса эффективных механизмов управления развитием региона.

Во-вторых, оперативное управление получением результатов реализации целевых программ, адресной инвестиционной программы и проектов развития в течении года практически отсутствует:

в середине года администрацией субъекта Федерации анализируются фактические данные, как правило, только по «освоению» бюджетных средств;
полный отчет по результатам года формируется и анализируется не раньше, чем в первом квартале следующего года.

Соответственно, анализ «план-факт» и управляющие воздействия уже не могут быть использованы ни для улучшения годовых результатов, ни даже для учета их при утверждении программ, планов и бюджета следующего года (это происходит в ноябре-декабре). Таким образом разрывается обратная связь в управлении и процесс развития оказывается в течении года почти неуправляемым по результатам.

В-третьих, в большинстве субъектов федерации при распределении и секвестировании бюджетных средств не применяются современные методы управления, обеспечивающие максимальную отдачу (эффективность) выделяемых бюджетных средств.

Список недостатков управления развитием, снижающих темпы роста конечных социально-экономических результатов, гораздо шире.

В связи с этим актуально то, что руководством РФ в 2007-2008 годах предпринимаются активные усилия по повышению результативности развития регионов и эффективности использования бюджетных средств за счет перехода на программно-целевое управление развитием (включая бюджетирование, ориентированное на результат).

В ряде регионов начаты разработки таких механизмов управления, есть первые примеры их использования на практике. Однако, как правило, эти работы носят фрагментарный характер. А в большинстве регионов вообще остается не ясным, какие конкретные работы и изменения нужно сделать, чтобы перейти на программно-целевое управление и получать дополнительные реальные результаты.

В соответствии с нашим подходом в каждом субъекте Федерации необходимо создание системы управления развитием, обеспечивающей получение высоких реальных конечных социально-экономических результатов и существенное повышение эффективности использования бюджетных средств на базе программно-целевого подхода.

Подобная система может включать три функциональных блока [5; 6]:

стратегический (долгосрочные документы: Стратегия, схема территориального планирования, отраслевые стратегии);
программный (реализация положений стратегических документов на «тактическом» уровне в системе среднесрочных целевых программ);
оперативный (система мониторинга реализации Стратегии и управления изменениями).

Описанная организация системы управления обеспечивает решение следующих базовых задач и методическое обеспечение соответствующих административных процессов и процедур:

формирования многоуровневой структуры конечных и промежуточных целей и средств их достижения (на стратегическом, программном и оперативном уровнях вплоть до квартальных планов);
комплексной разработки программы социально-экономического развития и этапов ее реализации;
бюджетирования, ориентированного на результат (оптимизация бюджетных затрат на систему стратегических и программных мероприятий, обеспечивающая максимальный результат при заданном объеме средств или получение заданного результата при минимальных затратах средств);
проектного и мультипроектного управления реализацией целевых программ и пакета проектов развития;
многокритериального многоуровневого мониторинга, контроля и анализа результатов (что обеспечивает обратную связь и возможность управления изменениями для достижения конечных результатов).

Мы предлагаем следующую управленческую схему системы функционирования вышеперечисленных блоков (с прописыванием соответствующих методик и регламентов, а также распределения ответственности и полномочий, обеспечивающего получение конечных результатов).

Управленческие решения, связанные с реализацией функций стратегического блока, принимаются на уровне Губернатора региона.

Управленческие решения, связанные с реализацией функций программного блока, принимаются на уровне вице-губернаторов, курирующих комплексные программы (как правило, межотраслевые), и подразделений администрации региона, управляющих реализацией региональных целевых программ (как правило, в рамках одной отрасли или вида деятельности).

Мониторинг реализации каждой из программ и Стратегии в целом, а также процесс оперативного управления изменениями осуществляется подразделениями администрации региона в рамках их текущей деятельности.

В качестве одного из основных механизмов реализации региональных стратегий в рамках программно-целевого подхода предлагается переход к комплексным программам.

Основные преимущества комплексных программ по сравнению с привычными региональными целевыми программами:

согласованность со стратегическими действиями федеральных министерств и ведомств;
межведомственный и межотраслевой характер (в частности, связывают базовые и обеспечивающие отрасли, обеспечивая решение комплексных проблем и максимальный мультипликативный эффект);
интеграция мероприятий разного уровня (федерального, межрегионального, регионального, муниципального);
включают реализуемые на территории региона мероприятия ФЦП, национальные проекты, межрегиональные и международные программы, стратегические инвестиционные проекты, институциональные мероприятия.

С точки зрения обеспечения реалистичности программ и проектов развития важнейшей комплексной программой может стать Программа повышения инвестиционной привлекательности региона (далее - Программа).

Подобная Программа разрабатывается в целях стимулирования роста инвестиций в отрасли экономики (главным образом в производственную инфраструктуру и развитие инноваций), а также социальную сферу.

Исходя из сложившейся практики разработки региональных стратегий и программ, основную доля прироста ВРП российских регионов планируется обеспечить за счет реализации инвестиционных проектов. Именно поэтому для обеспечения высоких и устойчивых темпов экономического роста в высшей степени актуальной становится задача управления процессом привлечения инвестиций.

Увеличение объема инвестиций будет способствовать модернизации производства, снижению его издержек, повышению качества и конкурентоспособности производимой продукции, ускорению экономического роста и, как результат, повышению уровня жизни населения.

Разработка Программы позволяет:

определить приоритетные направления и факторы повышения инвестиционной привлекательности региона;
оценить обеспеченность ресурсами и инфраструктурой процессов инвестиционной и инновационной деятельности в регионе;
оценить инвестиционные риски региона и определить пути их снижения (компенсации);
определить предметы партнерства и возможные совместные действия государственных органов исполнительной власти, представителей бизнеса и общественных организаций;
согласовать действия федеральных и региональных органов государственной власти.

В рамках реализации Программы повышение инвестиционной привлекательности региона предлагается осуществлять по следующим приоритетным направлениям.

1. Определение перспективных направлений вложения инвестиций:

селекция и инициирование инвестиционных проектов в перспективных отраслях экономики;
работа с целевыми инвесторами.

2. Создание благоприятной среды для развития и привлечения инвестиций и экономического развития :

необходимые мероприятия по снижению основных инвестиционных рисков;
развитие нормативно-правовой базы, способствующей привлечению инвестиций, в т.ч. в перспективные отрасли;
институциональные мероприятия (развитие инфраструктур поддержки инвестиционной активности в регионе, в том числе агентство по привлечению инвестиций, единая инвестопроводящая сеть с участием муниципальных образований области, система сопровождения инвестиционных проектов и т.д.);
целевая подготовка и переподготовка специалистов предприятий и Администрации региона, а также администраций муниципальных образований для реализации Программы.

3. Мероприятия по повышению инвестиционного рейтинга региона, включая PR-мероприятия, продвижение региона в России и за рубежом, формирование и продвижение бренда региона.

Приток инвестиций и реализация инвестиционных проектов нуждаются в комплексе институциональных условий, создающих основу для устойчивого экономического роста региона. В числе этих условий - сохранение и развитие собственного промышленного комплекса региона, обеспечивающего инновационный характер и мультипликативные эффекты экономического роста [1; 2; 7].

Можно сказать, что успех социально-экономического развития регионов России во многом зависит от наличия и эффективной реализации продуманной промышленной политики [8].

В качестве приоритетных направлений реализации региональной промышленной политики, обеспечивающих повышение инвестиционной привлекательности и привлечение инвестиций в регион, предлагается рассматривать следующие.

1. Формирование инфраструктур, обеспечивающих устойчивое развитие существующей промышленности и стимулирующих строительство новых предприятий.

2. Организация бизнес-среды, благоприятной для развития промышленного комплекса региона и обеспечивающей высокий уровень его конкурентоспособности, в том числе:

развитие института частно-государственного партнерства (долгосрочный комплекс соответствующих мероприятий на федеральном уровне уже разработан Министерством экономического развития и торговли);
развитие системы регионального брендинга, а также промышленного дизайна (в этом направлении также активно работает Министерство экономического развития и торговли);
создание промышленных и технико-внедренческих зон;
развитие научных и технологических парков, бизес-инкубаторов, центров трансфера технологий;
создание региональных агентств по развитию территорий и привлечению инвестиций.

3. Развитие региональных кластеров.

4. Разработка и реализация программ реформирования и финансового оздоровления, экономического развития и повышения капитализации промышленных предприятий, развитие новых видов бизнеса;

5. Совершенствование системы подготовки и переподготовки квалифицированных кадров для современного промышленного комплекса региона.

С точки зрения наших подходов, реализация региональных стратегий невозможна без заинтересованного участия органов местного самоуправления, что подразумевает разработку стратегий и программ развития муниципальных образований. Единство региональной политики обеспечивается за счет соответствия стратегий и программ развития муниципальных образований стратегии социально-экономического развития региона.

Кроме того, лучший опыт свидетельствует, что разработка Стратегии - не кабинетный, а коммуникативный процесс, в который необходимо включить всех значимых субъектов, имеющих и готовых обсуждать собственную позицию по поводу стратегического развития территории [3; 5].

Такими качествами «стратегических субъектов», или «стейкхолдеров» развития российских территорий, помимо федеральных органов власти, администраций регионов и муниципальных образований, соответствующих законодательных и представительных органов, естественных монополий, также обладают:

бизнес-сообщество, в том числе инвесторы, промышленные предприятия и малый бизнес;
инновационное сообщество, в том числе предприятия и организации, разрабатывающие и производящие наукоемкую продукцию, малый инновационный бизнес, научная общественность (ученые и преподаватели);
население территории, выражающее свою стратегическую позицию через органы территориального общественного самоуправления, общественные организации, а также посредством участия в выборах и референдумах.

Также мы предлагаем включать в систему реализации региональных стратегий экономически эффективный и технологически современный социально-культурный блок, ориентированный на управление социальными процессами и улучшение качества жизни и социальной привлекательности региона.

Одна из приоритетных мер в этом направлении, обеспечивающая улучшение имиджа региона и повышение его инвестиционной привлекательности - это разработка и реализация Стратегия развития туризма на территории региона, включающая систему реализации стратегии и управления туризмом, которая сочетает элементы отраслевого и кластерного подходов. Реализация Стратегии обеспечивает в среднесрочной и долгосрочной перспективах существенное повышение темпов роста отрасли и увеличение соответствующих показателей, улучшение конкурентных позиций региона, дает серьезный импульс для ускорения социально-экономического развития региона.

Разработка региональных стратегий развития туризма является примером создания новых механизмов развития в социально-культурной сфере, которая по традиции всё ещё воспринимается как бюджетная, затратная сфера. Разрабатываемые механизмы выстраиваются в экономической логике (в частности, в логике создания условий для увеличения доходной части региональных бюджетов) и ориентируются на современные форматы туриндустрии.

Литература

1. Балашов В.Г., Ириков В.А., Ларин В.Я. Механизмы, обеспечивающие удвоение темпов экономического роста регионов. - М.: Библиотека Института технологий управления и развития, ООО «Витос», 2004;

2. Лихачев А.С., Марача В.Г., Ткаченко П.Н. О программе реструктуризации предприятий, выводимых из состава оборонно-промышленного комплекса // Инновации в общественной сфере / Сб. трудов Института системного анализа Российской академии наук. Т. 33. Под ред. Б.В. Сазонова. - М.: УРСС, 2008;

3. Марача В.Г. Основные условия успешной разработки и реализации стратегии социально-экономического развития территории // Стратегическое планирование и развитие предприятий. Секция 1 / Материалы Девятого всероссийского симпозиума. Москва., 15-16 апреля 2008 г. Под ред. чл.-корр. РАН Г.Б. Клейнера. - М.: ЦЭМИ РАН, 2008;

4. Марача В.Г., Розин В.М. От социального проектирования к консалтингу и снова к социальным проектам? / Социальное проектирование в эпоху культурных трансформаций. - М.: ИФРАН, 2008;

5. Марача В.Г. Региональное стратегирование как метод повышения эффективности государственного управления региональным развитием в Российской Федерации // Инновации в общественной сфере / Сб. трудов Института системного анализа Российской академии наук. Т. 33. Под ред. Б.В. Сазонова. - М.: УРСС, 2008;

6. Марача В.Г. Региональное стратегирование и форсайт как методы повышения эффективности государственного управления региональным развитием в Российской Федерации / Процедура разработки форсайта: Материалы Первой международной Интернет-конференции «Процедура разработки Форсайта». Под ред. Н.Я. Калюжновой. - Иркутск: Изд-во Иркут. гос. ун-та, 2007;

7. Сборник материалов Круглого стола «Инновационное развитие регионов», проведенного Советом Федерации Федерального собрания РФ и КГ «РОЭЛ Консалтинг» - 21 апреля 2005 г. Под ред.: Федирко П.С., Тренева В.Н., Ирикова В.А., Седова С.В. - М., 2005;

8. Эффективная промышленная политика - основной элемент регионального развития. Материалы круглого стола 22 декабря 2006 года. - М., 2007.